Общий вывод практически всех замечаний по закону сводился к тому, что систему управления в субъекте РФ закон не создал. Но политическая элита замечаний и предложений научных кругов не видела и не слышала, внося в закон незначительные изменения и дополнения.

Но вот 01.09.2020 г. РИА Новости поместили высказывание врио губернатора Хабаровского края М.В. Дегтярев о том, что главной проблемой края является практически полностью демонтированная система государственного управления: «Главный вывод <…>, что здесь, - в крае, - Б.Х., - по моим ощущениям, отсутствовала система государственного управления в том виде, в котором она должна быть - с ответственными, с контролем…» (курсив наш, - Б.Х.)[3].

Это еще мягко сказано. На наш взгляд такого беспредела в управленческой структуре субъектов РФ под воздействием Федерального закона №184-ФЗ в российском правовом поле, в результате слома старой, советской системы, невозможно было себе представить.

Т.е. проработав в конкретном правовом поле, созданном им с сотоварищами по федеральному парламенту, понял, что по этим нормам права работать дальше нельзя. Жизнь требовала коренных изменений.

Но высказывание все же вселяло надежду и позволяло сделать вывод о том, что: во-первых, депутатский корпус (как федеральный, так и региональный) имеет очень туманное понимание проблем субъектов РФ. И этот уровень понимания и позиция не только Дегтярева - бывшего депутата ГД нескольких созывов, а намного большего количеств людей; во-вторых, высказанная, хоть и врио, но высшим должностным лицом субъекта РФ, проблема, наконец-то, будет услышана как сенаторами, и депутатами ФС РФ, так и депутатами законодательных органов субъектов РФ.

Как бы откликаясь на требование времени 09.11.2021 г. Государственная дума Федерального Собрания РФ приняла в первом чтении законопроект №1256381-7 федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[4] разработанный и представленный сенатором СФ ФС РФ А.А. Клишасом и депутатом Государственной думы ФС РФ. П.В. Крашенинниковым.

Анализ российских федеральных и региональных средств массовой информации показывает, что СМИ несколько легковесно отнеслись к этому факту, т.е. практически ни чего об этом не говорят. По нашему же мнению это второй, по своей значимости после Конституции РФ, нормативный правовой акт.

Так если Конституция РФ определяет государственное устройство, порядок и принципы образования государственных органов и т.д. Федерации в целом, то законопроект, исходя из заложенного в Конституции его определения (ст. 77), должен был определить общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Что же нам предлагается законопроектом. Не вдаваясь во все его подробности (отношение автора к нему, в общем-то, положительное), остановимся только на некоторых.

Так законопроект, как и Федеральный закон, называясь «Об общих принципах организации…» эти самые принципы вновь не формулирует. По-видимому, авторы посчитали, что они достаточно полно «раскрыли» их в ходе описания тех или иных общественных отношений. В результате мы, как и прежде, принципов организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ не имеем, но как им действовать законопроект, как и Федеральный закон №184 четко устанавливает, формулируя в ст.2 «Принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ»[5] (курсив наш, - Б.Х.).

Если обратимся к толковым словарям, то увидим, что термины «организация» и «деятельность» содержат совершенно разные понятия.

Так если термин «организация» - (фр. organisation < позднелат. organizo сообщаю стройный вид, устраиваю) - внутреннее строение или устройство чего-либо; внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие разных частей единого целого; 2) объединение чего-либо или кого-либо в одно целое, строение чего-либо[6] (курсив наш, - Б.Х.).

То термин «деятельность» - процесс (процессы) сознательного активного взаимодействия субъекта <…> с объектом <…>, во время которого субъект целенаправленно воздействует на объект, удовлетворяя какие-либо свои потребности, достигая цели т.е. занятие, труд и т.п.[7] (курсив наш, - Б.Х.).

В результате каждый берущийся за изучение принципов организации региональных[8] органов государственной власти толкует их исходя из своего личного понимания. Из своего личного понимания этих принципов исходят и авторы, разрабатывающие конституции (уставы) и законы субъектов РФ. Причем зачастую эти толкования были некорректны. И как результат - разночтение общих принципов организации региональных органов публичной власти законодателями субъектов РФ в связи с их отсутствием в федеральном законодательстве.

Не улучшает законопроект и с регламентацией ответственности субъектов РФ, и их органов государственной власти.

Так, законопроект в ч.1 ст.1 устанавливает, что органы публичной власти создаются «для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

Наука конституционного права предусматривает, что ответственность за положение дел в субъекте РФ несут: собственно субъект РФ, органы государственной власти и их должностные лица.

Что касается ответственности субъектов РФ, то разработчики законопроекта ее не предусматривают[9].

Рассматривая предложения об ответственности органов и их должностных лиц необходимо отметить, что законопроект в ч. 1 ст. 4 устанавливает, что органы государственной власти субъекта РФ несут предусмотренную законодательством РФ ответственность.

Естественно, что проектируя ответственность, создатели закона, на наш взгляд, должны были установить прежде всего ответственность органов публичной власти и их должностных лиц за не решение «задач в интересах населения» субъекта РФ, для чего они, в общем-то, и создаются согласно ст.1 законопроекта.

А что предлагают разработчики.

Об ответственность Заксобраний за не решение «задач в интересах населения» в проекте вообще ни чего не говориться.

Что касается депутатского корпуса, то ч.20 ст.19, предусматривает, что основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий является:

- нарушения законодательства о противодействии коррупции;

- нарушение норм связанных с нарушением ограничений депутатской деятельностью;

- получение вида на жительство или прекращения гражданства.

Все эти основания можно назвать как ответственность депутатов перед государством.

А где же основания ответственности органа публичной власти (Заксобрания), депутатского корпуса перед населением за не решение задач «в интересах населения». Или депутат, Заксобрание субъекта РФ в целом, это не органы публичной власти? И закон не про них?

Ответственность исполнительных органов в законопроекте прописана, по сравнению с Федеральным законом №184, несколько шире, особенно в отношении глав субъектов РФ.

Так глава субъекта РФ может быть отрешен от должности президентом РФ, в том числе в связи с утратой доверия президента. При этом четких критериев оснований для утраты доверия нет. В течение пяти лет после отрешения главы региона от должности президентом РФ такое лицо не может претендовать на эту должность ни в одном регионе. Кроме того, глава государства вправе применять к главе субъекта РФ иные меры ответственности, такие как предупреждение, выговор. Но и здесь критериев нет. То есть, эти нормы открывают простор для волюнтаризма.

В пункте 5 ст.3, президент РФ наделяется правом «приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также действие акта исполнительного органа субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации… до решения этого вопроса соответствующим судом».

Отсутствие в законопроекте термина «ответственность перед населением» позволяет сделать вывод о том, что авторы законопроекта считают, что возможность президента РФ, как должностного лица избираемого всем население страны, применять силовые воздействия на органы и их должностных лиц и есть их (органов) ответственность перед населением конкретного субъекта РФ[10].

Таким образом, законопроект в основных своих положениях еще очень сырой и требует огромнейшей работы по усовершенствованию.

Кандидат исторических наук, доцент 

 Б.Г. Хачатурян.

15.11.2021 г.